近几年，万安县法院受理的非诉行政执行案件尤以申请执行征收社会抚养费案件居多，占非诉行政执行案件的90% 以上，2007年--2009年共受理494 件。为了加大征收社会抚养费案件的执行力度，今年我院招聘了五位司法警察充实到执行队伍。我院在审查这些案件中发现，无论是从人口与计划生育相关部门作出征收社会抚养费决定的事实与程序、适用法律上，还是申请执行的时间等方面都存在一些问题或瑕疵。为了规范计划生育征收社会抚养费工作，有力推进依法行政、有序征收，特针对我院在审查征收社会抚养费非诉行政执行案件中发现的人口与计划生育相关部门在办理计划生育征收社会抚养案件所存在的问题抑或是瑕疵提出对策。 

    一、征收社会抚养费非诉行政执行案件的基本概况。

    2007年受理126件，经审查裁定准予执行87件，不予执行3件，终结执行36 件；2008年受理196件，经审查裁定准予执行131件，不予执行4件，终结执行58件，驳回申请执行3件；2009年受理172件，经审查裁定准予执行135件，不予执行4件，终结执行30件，驳回申请执行3件。这些案件中，绝大多数案件系各乡（镇）受县人口与计划生育委员会的委托作出的征收决定，仅有极少数案件是县人口与计划生育委员会作出的。裁定不准予执行、终结执行及驳回申请执行的案件，表面问题是申请执行时间逾期，被征收当事人下落不明；内在问题是证据不够充分，行政程序不够合法，适用法律不恰当、不准确等。当然裁定终结执行的案件有些是基于法院在审查期间受法律的威慑力或法官的辩法释理工作，促使被征收当事人主动履行了征收决定确定的缴纳义务或与相关征收机关达成了和解履行协议。准予执行的案件也存在这样或那样的瑕疵。

    二、征收社会抚养费非诉行政执行案件存在的主要问题 

    1、行政征收程序不当。 

    表现在计生行政执法主体对违法生育、违法收养子女的当事人作出征收决定时，往往采取的是先行作出征收决定，再收集违法生育的有关证据；或是收集证据仅有一人进行，或是调查人员不具有行政执法主体资格。还存在补强证据往往是在作出征收决定后、或是提起申请执行时被法院审查发现缺乏充足证据时，才去补充收集的。 

    2、行政征收决定事实不清。 

    收集的证据未能形成证据链，达不到认定违法生育、违法收养子女事实的证明标准，未查明违法生育、违法收养的事实、种类，仅有调查违法当事人的笔录，而当事人又不自认违法事实，在不向其他相关证人收集证据或进行亲子鉴定的情况下即作出征收决定。

    3、征收决定适用法律不当。 

    适用《江西省人口与计划生育条例》第九条和《江西省社会抚养费征收管理办法》设定的征收类别混乱。适用法律条款时，分不清“条”以下的为“款、项、目”，对违反计划生育再生育第二胎的与未履行婚姻登记手续生育第一胎的适用同一款项；将有配偶者与他人生育第一胎的与未履行婚姻登记手续生育第一胎的适用同一款项。书面征收决定中适用法律法规混杂，条理不清。有关计划生育法律法规修改后无溯及力问题不清楚，对后法之前发生的违法行为仍适用后法等等。      

    4、告知当事人权利不全。 

    社会抚养费征收决定一般是填充格式文书，因此都会告诉当事人享有在法定期限3个月内向人民法院起诉或60日内申请行政复议的权利。但有些案件没有按照《江西省社会抚养费征收管理办法》第十三条第二款的规定，在作出征收决定前向当事人送达《征收社会抚养费告知书》，告知当事人作出征收决定的违法事实、理由、依据和征收数额，以及享有陈述和申辩的权利，此种情形属严重违反法定程序，剥夺了当事人依法享有的陈述、申辩权。 

    5、送达不到位、送达记载不完整。 

    没有按照法律规定的送达方式和要求送达行政征收有关法律文书。当事人拒绝签收的，没有邀请村组或其他旁人证明已经送达；有的是送给当事人的非同住成年家属或送给同住未成年人，也有的没有准确记载送达的法律文名称或送达日期等，致使征收决定处于未生效状态，无法确定当事人是否失去起诉、申请复议等救助权，也无法确定计生行政执法主体是否在法定期限内提出申请执行征收决定。

    6、行政征收管辖不明。

    由于对在本县乡镇之间的流动人口发生违法生育、违法收养行为没有明确征收管辖，无论是那个乡镇处理都是代表县人口与计划生育行政主管部门，受利益驱动的影响势必发生两个乡镇对同一违法行为分别作出征收决定的情况。

    国务院《社会抚养费征收管理办法》第四条、第五条和《江西省社会抚养费征收管理办法》第十三条、第十四条规定，社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定；县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。但流动人口的社会抚养费的征收：（1）当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县级人民政府计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决定；（2）当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门按照户籍所在地的征收标准作出征收决定；（3）当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。

    从这些规定可以看出，县级人口与计划生育行政主管部门可以委托乡（镇）人民政府征收社会抚养费，而对于在本县各乡镇之间人口流动发生违法生育、违法收养行为进行处理，管辖不明，就有可能出现两个乡镇对同一违法行为分别作出征收决定，征收决定又都是加盖县人口与计划生育行政主管部门的印章，这就违反了国务院《社会抚养费征收管理办法》第五条第二款的规定：当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费。

    7、当事人身份信息不准。

    有些案件出现当事人的姓名、住址等身份信息记载不全、不准的情况。如征收决定的姓名与身份证、户口簿上的姓名不一致，申请执行书、征收决定记载的当事人住址不全，仅写明乡、村而不写明组或自然村名称，导致当事人以征收对象并非其人提出异议、法院送达困难等。

    8、行政征收标准不一。

    没有严格依照《江西省社会抚养费征收管理办法》确定社会抚养费征收标准及其计征基数。各乡镇的计征基数没有做到全县统一，作出征收决定或在执行过程中裁量自由空间较大。

    9、征收时机把握不佳。

    由于行政权力的行使是职权法定，法律法规没有赋予人口与计划生育行政管理机关及其委托的乡镇人民政府强制执行权，因此用足用活法律很重要。一些案件由于征收措施不力、时机把握不佳，加大了征收难度。如在申请执行前，对于有充分理由认为被征收对象可能隐藏转移财产逃避缴纳义务的，没有及时向法院申请财产保全措施；在征收决定法定起诉期限届满后180日内，不论何种原因，非到临近届满之日不申请法院执行，失去最佳执行机会；更有甚者届满后才申请法院执行，失去了申请强制执行权。

    五、解决问题的几点对策。 

    针对县人口与计划生育行政管理部门及各乡镇人民政府在处理社会抚养费征收决定案件中存在的问题，特提出以下对策：

    1、加大普法宣传，提高全民守法生育主动缴纳社会抚养费的意识。

    人口与计划生育行政管理部门及各乡镇人民政府依法征收社会抚养费的意识和能力应该说提升较快，但由于受传统思想的影响及公民知法、守法意识的薄弱，还有客观上公民的经济承受能力较低，致使违法生育、违法收养当事人拒绝缴纳或无法缴纳社会抚养费，继而提请法院执行的案件较多，对法院而言，案多人少的矛盾进一步突显，司法资源成本加大，也影响执行到位率。因此提高全民守法生育、主动缴纳社会抚养费的意识，对全民进行有关计划生育法律法规和政策的普法宣传仍是一项重要的工作。

    2、加强业务培训，提高计生工作人员依法行政的水平。

    人口与计划生育行政主管部门要加强对计生工作人员的业务培训，使其熟通《中华人民共和国人口与计划生育法》、国务院《社会抚养费征收管理办法》和《江西省人口与计划生育条例》、《江西省社会抚养费征收管理办法》，掌握法律法规有关征收社会抚养费规定的具体内容，提高计生行政部门和乡镇计生工作人员的业务素养。要强化对计生工作人员行政执法程序的培训指导，学习《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》，增强程序意识，提升计生工作人员对征收程序的规范化操作水平，做到依法征收。  

    3、加强业务指导，充分利用法官的专业优势对社会抚养费征收工作进行指导。

    目前，乡镇人民政府在基层计划生育工作中起着很重要的作用。但计生工作人员的素质、思维方式和工作方法与当前工作任务还不完全相适应，不能有效开展工作。为此，如何提高乡镇计生工作人员的业务素质和依法行政能力，应是做好社会抚养费征收工作的关键因素之一。县计生行政主管部门和各乡镇人民政府可充分利用县人民法院行政庭及辖区人民法庭法官的专业优势，在虚心接受司法监督依法行政的同时，邀请其参与对计生工作人员的法律业务、专业知识培训。

    4、注重权利保障，充分尊重违法行为当事人的救济权。

    当事人的陈述、申辩权和申请复议、提起行政诉讼权是法律、法规赋予当事人的重要权利，应当充分尊重。在作出征收决定前必须向当事人送达《征收社会抚养费告知书》，告知当事人作出征收决定的违法事实、理由、依据和征收数额，以及享有陈述和申辩的权利；在征收决定书中，必须告知当事人在法定期限内享有申请复议、提起行政诉讼的权利，否则系程序严重违法，法院对征收决定就不可能准予强制执行。

    5、统一计征基数，严格按照征收类别和标准行使裁量权。

    应统一全县城镇、农村居民的计征基数，以县级人民政府统计部门公布的当事人生育行为前一年本县城镇居民年人均可支配收入、农村居民年人均纯收入进行确定。当事人实际可支配收入、实际纯收入高于前述城镇居民年人均可支配收入、农村居民年人均纯收入的，以实际可支配收入、实际纯收入确定计征基数。但笔者认为高于数额应是明显的，应在20%以上。

《江西省社会抚养费征收管理办法》第十二条：任何单位和个人不得违反法律、法规、规章的规定，擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高或者降低社会抚养费征收标准。根据该办法规定的要求执行，征收数额较大，征收对象的经济承受能力受限。因此，各乡镇在实际征收中适度降低标准无可非议，但在作出征收决定时应当根据违法当事人的具体违法行为类别严格依法确定征收数额，而在实际征收过程中视情减征，但须做到公开、公平，控制执行裁量自由空间，规范行政征收执法人员的自由裁量权。

    6、明确征收管辖，预防对同一违法行为进行双重征收。

    可以比照国务院《社会抚养费征收管理办法》第五条的规定明确乡镇人民政府对社会抚养费征收的管辖权。即以违法生育、违法收养行为当事人户藉所在地为主、以住所地（经常居住地）为辅为原则，住所地（经常居住地）的确认以当事人最后连续居住一年以上的地方为标准。当发生管辖争议时，由县人口与计划生育行政主管部门指令有管辖权或最先立案的乡镇管辖。

    7、抓住征收时机，及时申请财产保全和强制执行。

    根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释和《人口与计划生育法》等有关法律法规规定，首先在申请执行前，对于有充分理由认为被征收对象可能隐藏、转移财产逃避缴纳义务的，应及时向法院申请财产保全措施，便于法院依法冻结、查封、扣押被征收对象的财产；其次，申请强制执行的主体是作出征收决定的县人口与计划生育部门，但各乡镇人民政府作为社会抚养费征收工作的实际承担者，是具体社会抚养费征收决定非诉行政执行案件是否提请法院强制执行的关键因素，对此各乡镇应引起高度重视，及时在申请执行期限届满前向法院提出执行申请。