县情与能动结合造就的腾飞

                                       -----赴陕西省陇县人民法院参观考察报告

   为深入学习实践科学发展观，进一步解放思想，开拓思路，学习先进经验，根据院党组的安排，2010年3月16至22日，党组书记、院长张武带领副院长刘觉、政工科长廖国、办公室主任宋载云及民一民二庭庭长刘丽萍、窑头法庭庭长王小丽、沙坪法庭庭长康宽梁、高陂法庭庭长曾亮及执行局副局长罗志明一行参观考察了陕西省陇县人民法院。考察过程中，我们认真听取了陇县人民法院院长冯华、副院长王炳君、赵晓文及执行局局长张晓良对该院情况的介绍，并观看了陇县法院能动主义八四司法模式工作纪实录像，开阔了眼界，解放了思想，学到了经验，受到了启发。

   一、陇县人民法院的基本情况

   陇县人民法院成立于1949年，地处陕西省西陲，宝鸡市西北部，与甘肃省清水等县市毗邻。辖区总面积2285平方公里，辖10镇5乡240个行政村，人口25万。法院机关设有政工科等12个内设机构，设有4个基层法庭。全院现在干警51名。年均审结各类案件1500余件。

   陇县法院办公楼外观暗淡、陈旧，但一走进楼内，一股浓烈的法院文化气息扑面而来，走进立案大厅，正面横梁上“道从心头生，和从法中取”十个大字向社会传达法院的理想信念和群体精神，让法官和民众在进出时，耳濡目染其中深意并感悟于心，昭示法院道法情理并举、共建太平和谐的司法理念。在立案大厅的横墙上，“消消气，慢慢说，有理不在话语多；静静心，细细想，可能自己也有错，”“饶人不是痴汉，痴汉不会饶人”等温馨提示，让法官和民众以大度和谐的心态对待纠纷和诉讼，使当事人进了法院先静心消气，化解当事人之间的对立情绪，而且在提示中给其以教育、反思和启迪，从而达到对公众的言行举止和道德法则进行潜移默化的作用，昭示出法院倡导谦和忍让、恭敬自省的关怀理念。还有一组和谐诉讼牌昭示法院透明公开、为民着想的亲民理念；一个导诉服务台昭示法院善解党心法意、顺遂社情民意的服务理念；一个回心反思角昭示法官顺应情理、尊重习俗的引导理念；一个法官校长协会昭示法院倡导社会责任、关心祖国未来的责任理念；一个法律宣讲团昭示法院依法治国、预防在先的法制理念；一个车载法庭昭示法院维护法律权威、方便群众诉讼的执法理念；一个案例指导库昭示法官公正无私、自我监督的办案理念；一项承诺昭示法院执法如山、平之如水的法治理念等等。

   陇县法院的工作能进入良性循环的轨道，实际上是逼出来的。首先，“陇州多山、陇人好讼”， 电影《秋菊打官司》即取材于陇县，历年来积压的执行案件使社会各界对陇县法院的权威和形象产生了担忧；其次，涉法涉诉案件搅得法院工作不得安宁，“陇人靠讼”成为外界评价陇县用的最多、最直接的词语，上访案件居高不下，大量的进京赴省上访严重影响陇县的经济发展，也给社会造成了不安定因素，个别闹访者得到法律规定之外的利益，又刺激了更多的人效仿，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”成为许多纠纷当事人的行为预期，法律在群众心目中的形象轰然倒塌；第三，审判和执行案件结案率及质量的现状令人担忧，仅2006年，执行积案超过400件，长期涉诉缠访案件超过60件，审理案件积压超过100件；第四，干警的精神面貌与工作干劲使人焦心，每天法院门外上访者不断，一种疲惫和迷茫开始在法院干警中蔓延，工作算得上努力，也没有什么太大的纰漏，这样的“回报”未免令人沮丧。有些干警隐隐觉得有些东西不对头，仔细想想却又说不明白。2007年，法院新一届领导班子经过调查研究，广纳群言，决定从提高法院干警和谐司法能力抓起，从破解执行难入手，对法院工作在构建和谐社会中的地位和作用进行了重新思考定位。陇县法院问计于民，在充分调查研究的基础上，根据当地实际，突出依法维稳，探索出了能动主义八四司法模式，建立了“一村一法官”工作机制，走出了一条党委领导、政府支持、法院主导、各界联动、天理国法人情相融、社情民意情理兼顾，行政、人民、司法调解衔接，依法多元解决矛盾纠纷，确保长治久安的新路子。

   能动主义八四司法模式的基本内容为：1、目标四为民，即关注民生、促进民主、服务民建、保障民享。2、理念四转变，即由真理至上向公平至上转变、由认知理念向实践理念转变、由辩法析理向案结事了转变、由法律智慧向司法智慧转变。3、方式四联动，即上下联动，实现基层化解纠纷与法院审判衔接互动；左右联动，实现其他解决纠纷机制与法院审判衔接互动；内外联动，实现法官主导审判与当事人主导审判衔接互动；心物联动，实现法官自由心证与法律严密论证的逻辑演绎。4、审理四结合，即法院审判与群众路线相结合；司法政策与法律规则相结合；庭外理案与开庭问案相结合；法律认知与社会认可相结合。5、机制四能动，即审监能动、审执能动、审立能动、审管能动。6、保障四强化，即强化法官调查取证的作用、强化法官主导庭审的作用、强化法官修复社会关系的作用、强化法官促进稳定和谐的作用。7、监督四到位，即质量考评到位、法纪监督到位、道德自律到位、责任查究到位。8、效果四统一，即法律与维护执政地位的要求相统一、与经济社会发展的要求相统一、与天理国法人情的要求相统一。

   能动主义八四司法模式下有三个工作机制：立审兼顾机制、诉调对接机制、“一村一法官”机制，而“一村一法官”是实现能动主义八四司法模式最重要的载体。“一村一法官”最重要的做法是在全县农村和城区建立法务庭，由法官、参审员和调解员组成，驻村法官扮演八种角色，即了解社情民意的信息员、联系基层组织的联络员、落实司法惠民的协调员、指导基层调解的督导员、理顺情绪的消防员、提供法律服务的咨询员、负责法律宣传的宣传员、做好息诉罢访的防控员。在能动主义八四司法模式的三个工作机制下，实行了《案件质量考核评估细则》、《监督管理细则》、《法务庭工作考核细则》、《岗位考核细则》四大细则；建立了《指导案例库》、《公序良俗引入审判制度》、《旁听群众意见引入审判制度》、《法官夜谈说法制度》、《驻村法官述职述廉述效制度》五大制度；制定了《强化法官主导审判规则》、《法官调查取证规则》、《法官庭审盘问规则》、《法律释明规则》、《为民服务代办规则》、《参审员参审案件规则》六大规则，以确保工作顺利实施。对于重大疑难案件和群众关注的热点案件，在庭审结束后，都要听取群众意见，并将群众意见和公序良俗作为审判依据写入判决，是能动主义八四司法模式下的又一创新。

   能动主义八四司法模式首先在陇县曹家湾镇进行了试点，2008年10月向全县推广。目前全县已经有了38个法务庭，为了确保“一村一法官”机制的权威性，陇县人大常委会审议通过了《陇县人民参审员管理办法》（试行），任命了160名人民法院参审员，使“一村一法官”工作机制有了法律保障，法院还聘请了358名调解员，并定期对参审员、调解员进行法律培训，使其成为法务庭和法务中心的主力军。从“一村一法官”的试点、构建、推行、实施的效果看，“一村一法官”架起了一座法官与人民群众联络的桥梁，实现了与多元化纠纷解决机制的有效对接，有力地推动了审判执行工作，促进了陇县经济社会的稳定和谐。陇县法院这一诉讼模式的提出，从实践和理论上基本满足了人民群众的司法需求，体现了审判机关化解矛盾纠纷，解决社会纠纷的司法理念，达到了定纷止争、案结事了的目的，也使陇县法院的各项工作取得了很大的成效：一是案件审判质量明显上升。2008年共收案1177起，庭外调解502件，无发还重审、重大改判和涉诉信访案件。二是化解了一大批历史遗留矛盾纠纷。从2007年10月开始，指导调解各类历史遗留纠纷1187起，驻村法官共收集民情民意民声信息和建议630条，帮助群众解决各类问题330件。三是解决了一大批涉诉信访案件得以解决。2007年12月以来，解决了历年遗留的涉法涉诉信访案件62件，指导各级组织化解缠诉缠访案件75件。去年6-8月份陇县实现了进京零上访，上访率下降了67%，群体上访下降了71%，依法打击处理非法上访59人。陇县法院在解决涉诉信访中探索的“信访十法”，得到了各级党政组织和广大群众的好评。四是实现了执行工作良性循环。2007年开展集中执行，历史积案475件全部执结；2008年共立执行案件388件，执结368件，基本解决了困扰法院多年的“执行难”问题，被陕西省委政法委和省高院评为“执行工作先进单位”。 

   实践效果证明：陇县法院“能动主义八四司法模式”及“一村一法官”工作机制，从理念上实现被动司法向主动服务转变；从工作机制上实现司法专业化与大众化对接，并创新拓展多元化解决社会矛盾纠纷综合治理机制的途径；从司法功能上实现自治型法向回应型法转变的探索；从工作方法上由座堂问案转向深入基层强化法官职权责任；从司法效果上更加便民利民，更加体现司法民主。一言之，陇县法院“能动主义八四司法模式”及“一村一法官工作机制回应现阶段社会和民众对司法的需求。

   司法难题的有效破解，取得了群众满意、县委满意双重效果，县委三次作出向法院学习的决定，法院工作报告连续三年在人大会上全票通过。宝鸡市委政法委要求全市政法系统向陇县法院学习。陇县法院被省、市政法委评为“人民满意的政法单位”，“执行工作良性循环单位”，多次被县委评为全县“先进集体”、信访工作“先进单位”、社会治安综合治理“优秀单位”等。先后有多个部门50多人次荣获省、市、县授予的集体荣誉称号和个人荣誉称号。

   二、收获与启示

   陇县的面积、人口及陇县法院的机构、法官人数，所辖乡镇与我县相似，两个县同样属于国家级贫困县，但是从我们考察的情况来看，陇县在硬件设施上远远比不上万安法院，他们没有宽敞、明亮、气派的办公大楼，法庭没有远程电子签章等，而其采取的兴院措施亦与我院的兴院措施极其相似，其“一村一法官”的工作机制与我院的人民陪审员及司法协理员工作制度相似。但是我们还是有差距的，通过考察，陇县法院能动主义八四司法模式最大的特点就在于“能动”上。陇县法院能动主义八四司法模式及“一村一法官”工作机制凸显了：1、法院工作走了群众路线。突出服务群众、满足群众多方面的司法需求，积极开展便民利民工作，为老百姓提供必要的法律服务，相信群众、依靠群众，到基层群众中去辩法析理、定纷止争，使每一件案件都能取得良好的法律效果、社会效果和政治效果，争取群众对法院判决的理解和认可，下功夫提高了司法公信力，努力做到了案结事了，全力维护了社会稳定，促进了社会健康发展；2、法院工作与时俱进不断创新。虽然立法总是滞后于现实，但法官要有政法智慧，综合各种因素和谐执法，在不违背法律精神和原则的基础上，解放思想、拓展思路、创新方法，不断适应社会的需求和发展，积极稳妥有效的化解新时期产生的新问题新矛盾，切实维护老百姓的合法权益。3、法院工作突出了中国特色。始终坚持司法为民、便民、利民的服务意识，在案件的裁判中引进公序良俗，想民之所想，急民之所急，自觉为民分忧，为民解难，为民息怨。通过就地立案、口诉立案、电话立案、网上立案、预约立案，解决群众告状难；通过以案讲法、法制宣传、法律咨询等提高群众的法律意识；通过巡回审理就地办案，深入发案地了解案件真相，倾听群众呼声，把法院的审判工作延伸到社会的最底层，全面满足人民群众的司法需求。正如宝鸡市中级人民法院院长郭宝生所说的“陇县法院的举措是有别于我国传统诉讼模式和西方诉讼模式的新探索，是实现司法公正的切入点，是对我国优秀司法传统的继承和回归”。

   三、学习和借鉴

   考察的目的在于学习和借鉴。学习不是照搬，借鉴也不是照抄，国有国情，县有县情，院有院情，虽然同属于国家级贫困县，但长期以来，万安法院按照被动、中立、独立裁判的司法理念，在现行司法制度和模式下严格依法办案，片面强调当事人举证的主动性，导致法官机械办案、坐堂问案，追求的是程序公正下的法律事实，致使很多案件“案结事不了”。万安法院虽然严格依法办案了，但我们的做法实际上割断了法院与群众、法官与基层的联系，也丢失了我们法院在民间、社会上的根据地，我们离群众越来越远，怎么能让群众满意呢？但是，万安法院有其内在的优势，万安法院在硬件具备的情况下，应下大力气学习和借鉴陇县法院在司法为民、能动司法上的成功经验。能动就是推动、就是主动、就是互动、就是联动。“有为才有位，有位才有为”，尤其今年全国政法工作会议提出了“深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，在深入贯彻三项重点工作中，万安法院应该怎么作为？陇县法院“一村一法官”工作机制为万安法院创新社会管理、公正廉洁执法，以解决社会矛盾提供了参考。通过学习和借鉴，我院应着力建立以下机制：

   一是立案疏导机制。所谓立案疏导，是指立案庭在审查立案过程中，告知当事人诉讼风险，引导当事人正确行使诉权，从而让当事人选择最恰当最便捷最有效的纠纷解决途径，实现当事人的最大合法权益。通过立案疏导，让当事人感觉到纠纷解决机关不仅仅是法院一家而是多家，包括村（居）委会、公安、消协等；通过立案疏导，有效减少进入诉讼渠道的案件数量，改变当前法院人少案多的局面；通过立案疏导，充分发挥全社会参与纠纷解决，有效实施社会治安综合治理；通过立案疏导，让当事人寻求到比诉讼更快捷的途径解决纠纷，享受到法治社会带来的阳光和温馨。

   二是诉调对接机制。建立诉调对接机制，首先要解决“三调联动”机制的建设。去年，我院聘请了150多名司法协理员，加上原有的25名人民陪审员，形成了每村一编外法官的便民网络，今年，我院要充分发挥他们在化解纠纷方面的作用，要成立人民陪审员和司法协理员领导小组，加强对人民陪审员及司法协理员的管理力度及培训力度，切实提升他们调处纠纷的能力，让他们成为化解矛盾纠纷的行家里手。其次，有效发挥业已成立的交通事故审判庭和巡回法庭的职能作用。巡回法庭面向基层，赋予指导人民调解委员会的职责，要利用好这个法治建设“前沿阵地”，指导人民调解办好案，立案前或立案后的案件，只要当事人愿意，都可以交人民调解组织去处理，处理后果只要不违法，都可以依法予以确认。交通事故审判庭作用发挥尚欠火候，今年要加大工作力度，尽量多地减少交通事故纠纷诉讼到法院来。

   三是审执兼顾配合机制。该机制的核心内容是法院立案、审判、执行诸部门在从事相关业务过程中牢记审执兼顾理念，依法采取相应措施，以确保生效法律文书的履行。具体包括：立案庭通过指导方式，让原告修改不切实际的诉讼请求，引导原告申请财产保全措施。审判部门认真践行为民司法的宗旨，对原告诉讼保全申请及时审查，依法作出财产保全裁定并交付执行，即使原告未申请保全，法官在办案中发现被告有隐匿财产可能的情形，也要依职权及时采取财产保全措施，为执行局以后的执行工作打下良好的基础。

   四是执行联动机制。执行实践证明，执行工作靠法院一家单打独斗取不了好的效果。要充分利用目前初步建立的“党委领导、人大监督、政府支持、法院主办、各界参与”执行工作新格局的优势，发挥联席会议机制作用，共克执行难关。当前尤其要争取政府的支持，建立执行救助基金制度，救助因无法执行造成生活困难的申请人，促进社会和谐；同时依靠政府的力量，尽快多执行一些涉府涉村债务案件，推动“诚信政府”建设。

   一方水土养一方人，陕北的黄沙厚土培养出了“陇县经验”，位于江南水乡的万安法院也能够创造“万安经验”，万安山青水秀，气候宜人，地理位置得天独厚，具有创造卓越成绩的自然条件基础。万安法院人聪明好学，自强不息，勇争一流，有理由相信，“万安模式”也能变成“万安经验”。

   “君不见，黄河之水天上来，奔流到海不复回！”诗仙李白让我们享受黄河壮美时感叹时光的可贵。为期7天的考察在行色匆匆中画上了句号，但陇县法院的精神和风貌成为一种美好的回忆，但愿他山之石，在家变玉。

   “审者无私脚下清风肩头正，判之有道胸间浩气掌中洁”，或许陇县法院这副对联能给我们此次考察更多的启迪和思索……

                                                                  赴陇县法院考察组(执笔：王小丽)

                                                                        二0一0年三月二十五日