为认真贯彻落实中央关于深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作要求，积极推动万安县法院开展的“能动司法、为民服务”活动，特对2009年万安县法院行政案件司法审查的基本情况、案件审理中发现的行政执法主要问题或瑕疵进行梳理分析，提出建议，为县各行政执法单位改进工作提供参考，以提高行政管理水平，推进依法治县进程。

    一、2009年行政诉讼和非诉行政执行案件的基本情况及特点。

    2009年，受理、审结行政诉讼案件30件，其中不履行法定职责14件、山林权确权及登记7件、房屋权属登记3件、拆迁2件、建设行政处罚2件、安全生产行政处罚1件、劳动保护1件；审查非诉行政执行案件190件，其中社会抚养费征收172件。案件数量位居全市法院首位。主要表现以下几个特点：

    1、行政诉讼案件数量上升幅度较大。

    2008年，万安县法院受理、审结行政诉讼案件8件。2009年受理、审结行政诉讼案件与2008年相比增幅为378%。其主要原因：一是畅通了行政诉讼渠道。行政执法单位更加注重引导行政管理相对人通过理性、合法方式解决诉求；法院也能够从为县委和政府分忧、为群众解难的高度看待行政案件的受理工作，没有在行政诉讼法规定的受理条件外人为地给行政案件的受理设置障碍。二是行政管理相对人寻求司法途径进行自救的意识逐步增强。

    2、案件发生的行政管理领域和类型相对集中。

    2009年，行政案件多发生于林业、城建、计生等行政执法领域；案件类型主要是社会抚养费征收、不履行法定职责、权利确权及登记、违规建设及拆迁。涉及民生的案件比例在上升。土地领域的行政案件下降较多，由2008年占受案总数的75%下降到3.3%。

    3、化解群体性和“羊群效应”性案件矛盾难度大。

    2009年，因“三区”建设及城市建设和违规建房引发的土地征收、房屋拆迁、拆除违法建筑物的行政诉讼和非诉行政执行案件有8件。这类案件涉及到当事人的根本利益和生存基础，涉案人数多，官民利益冲突严重，极易引发群体性事件，化解矛盾与争议难度大，悄有不慎，群体冲突、上访闹访、“羊群效应”一触即发。

    4、非诉行政执行案件执行难度大。

    非诉行政执行案件主要是社会抚养费征收案件，占非诉案件的90%，占法院各类执行案件的35%，该类案件被执行人难找、财产难寻的问题更显突出。为此，法院执行警力主要集中在支持社会抚养费征收工作上，据统计2009年执行到位标的额达210万余元，有力地推进了万安县的计划生育工作。

    5、行政执法单位的具体行政行为不被支持的比例较高。

    总体上，行政执法单位依法行政意识逐步增强，执法水平逐步提升，但仍存在某些行政执法问题和瑕疵，影响案件质量，导致被诉或申请执行的具体行政行为不被支持的比例较高。2009年，行政诉讼案件判决撤销6件、因行政执法问题经协调由行政管理相对人撤诉19件，占行政诉讼案件的63%；非诉行政执行案件裁定不准予执行9件、因行政执法问题经协调由行政机关撤回申请36件，占非诉行政执行案件的14%。

    二、 行政机关执法中存在的主要问题或瑕疵。

    通过对行政案件的审理，反映出行政执法主要存在以下问题或瑕疵：

    1、职权法定意识有待增强。

    依法行政最核心的原则是职权法定。职权法定原则要求行政执法单位行使行政职权的行为，自始至终要有法律依据或明确法律授权，没有法律明确授权均不可为，公权力的行使应该具有“法无明文授权即为禁止”的意识。行政执法单位必须在法律明确授权范围内行使权力，委托相关单位执法也必须有法律规定，不得滥用职权，不得随意委托。同时，行政执法人员必须具有行政执法资格，取得行政执法资格证。但实践中，有滥用职权现象，如成立某某综合执法检查组，查处相关行政违法行为；没有取得行政执法资格的人员参与执法的现象较为普遍。

    2、证据意识有待增强。

    证据是证明案件事实的依据，证据问题是行政执法单位作出具体行政行为和复议、诉讼的核心问题。依法调查取证、核实证据是作出具体行政行为的前提和基础。

    实践中有的行政执法单位缺乏证据规则意识，收集证据不规范、不全面，忽视固定作出具体行政行为的有效证据，导致作出具体行政行为事实依据没有说服力。同时，也有部分行政执法单位忽视调查取证的程序，一人调查取证、没有行政执法资格的人调查取证，某些案件由于取证程序违法导致被诉具体行政行为受到否定性评价。

    3、程序意识有待增强。

    程序是保障行政管理相对人权益和提高行政效率的重要保证。行政机关执法行为仍有偏重实体、轻视程序的问题，如行政机关作出行政处罚前没有告知被处罚人对其作出该行政处罚的事实依据及享有的陈述和申辩的权利；有的虽然告诉了但还在被申请人的申辩期内就作出行政处罚，实际上是剥夺了被处罚人依法享有的陈述申辩权；有的依法应进行听证未依法进行听证；有的送达法律文书不规范、送达不到位、送达记载不完整，没有按照法律规定的送达方式和要求送达有关行政法律文书；当事人拒绝签收的，没有邀请村组或其他旁人证明已经送达；有的是送给当事人的非同住成年家属或送给同住未成年人，也有的没有准确记载送达的法律文书名称或送达日期等，致使法律文书处于不确定状态。

    4、适用法律的能力有待增强。

    行政执法单位在作出具体行政行为时适用法律方面的问题主要表现为：一是不能准确把握立法本意和所适用法律的调整对象及范围，导致适用法律错误；二是因对违法事实定性不准，导致适用法律错误；三是不能全面把握所适用的部门法律体系，导致适用法律不全面，如只适用法规、规章、规范性文件的相关规定，而不适用法律的相关规定；四是违反适用法律的基本原则，在下位法与上位法相冲突时适用了下位法、在特别法与普通法相冲突时适用了普通法，或在新法与旧法的适用上，没有按照“新法优先”和“从新兼从轻”的原则，“从新兼从轻”，就是行为发生时旧法不认为是行政违法行为或者处罚较轻时，则按照旧法处理；五是适用法律不明、不细，笼统地表述为根据某某法的规定，没有具体引用相关法律的条、款、项、目。

    5、自由裁量权的行使有待规范。

    不适当行使自由裁量权的具体行政行为一般表面上合法，但合理性存在较大问题，具体行政行为实质上是不公正，引发行政管理相对人强烈不满。一是行政处罚与相对人的违法行为不相适应，明显倚轻倚重，没有对违法行为考虑起因和具体情节，顶格处理；二是同样情况差别对待，在同一违法行为同一情形没有同等处罚，或同一行政处罚案件，双方当事人均有责任和过错，只处罚其中一方。

    6、积极作为意识有待增强。

    2009年，因行政机关不依法履行或拖延履行法定职责而成诉的案件有14件，占行政诉讼案件46%，反映出某些行政执法单位不依法履行法定职责，不按法定期限积极作为，致使某些公共管理缺失，甚至可能会给县域经济社会发展带来不利影响，给人民群众的生命和财产安全带来潜在的严重威胁。

    三、几点建议。

    当前和今后一段时期，我国处于社会转型和经济转轨阶段，万安县也正处于跨越赶超发展的关键阶段，各种社会矛盾必将叠加碰撞，各种思想利益价值观念也将急剧变化生成，经济社会发展压力空前。人民法院和各行政执法单位共同担负着化解社会矛盾，平衡各方主体利益，维护社会稳定，推动社会管理创新、经济社会科学发展的重要使命。为此，提出以下几点建议：

    1、进一步提高依法行政重要性的认识，增强依法行政的自觉性。

    国务院早在2004年3月22日就颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，强调了依法行政的重大意义，明确了依法行政，建设法治政府、服务型政府的要义就是职权法定、越权违法、程序正当、权责统一。综观万安县2009年行政案件的司法审查情况，与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，各行政执法单位依法行政还存在某些问题或工作瑕疵，这些问题或瑕疵在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。各行政执法单位和行政执法人员必须从巩固我党的执政地位、增强人民群众对党和政府的信任、切实维护人民群众根本利益的高度，进一步增强依法行政的的自觉性。

    2、进一步落实行政机关领导依法行政第一责任人的责任，增强政府和领导的亲民性。

    行政机关的主要领导是依法行政的第一责任人，对于当事人众多、情况复杂、政策性强、可能影响社会稳定、并且单纯通过行政复议、诉讼难以有效解决的疑难重大行政争议，行政机关的主要领导要尽可能地接访、协调、参与复议、出庭应诉；对于一般行政争议，则可以委托副职和具体工作人员接访、协调、参与复议、出庭应诉。

    领导亲自接访、协调、参与复议、出庭，有利于增强政府和领导干部的亲民性，有其特殊的价值。一方面，由于领导亲自接访、协调、参与复议、出庭能与行政管理相对人平等的明辨是非，可大大降低与相对方的对立情绪，达到案结事了的社会效果；另一方面，有利于领导直接听取相对人的心声，了解诉求，主动完善自己的工作，化解与相对人之间的矛盾，也可避免相对人上访、闹访。

    3、进一步落实行政执法责任制，增强人民群众权益保障的安全性。

县十四届人大第四次会议上《政府工作报告》中提出，要规范行为，依法办事；要认真落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，强化责任意识。各行政执法单位特别是土地矿山、生产安全、食品药品、水利、建设、交通运输、质量技术、环境保护等部门要坚持从以人为本，切实保障人民群众的生命和财产安全；积极作为，切实履行法定职责。要实现不履行法定职责案件的“零”目标，实现因滥用职权、玩忽职守而被追究行政、刑事责任的“零”目标。

    4、进一步规范行政自由裁量权的行使，增强依法行政的合理性。

    规范行政自由裁量权行使，对于增强具体行政行为的合理性，构建权力运行监控机制和廉政风险防范机制意义重大。各行政执法单位要积极探索规范行政自由裁量权建设，制定规范行政自由裁量权的基本制度，科学细化量化裁量标准，减少和限制自由裁量权发挥的空间和弹性；健全行政执法职能分离、合议和集体会审等制度，从源头上控制行政自由裁量权的滥用；同时，强化行政执法监督。

    5、进一步加强法院与行政机关的联系，增强化解行政争议的互动性。

    依法行政离不开法院的监督和支持，行政审判也需要行政机关的理解与配合。因此，进一步加强法院和行政机关的联系，增强化解行政争议的互动性，对于开创法治政府建设和行政审判工作的新局面，显得尤其重要。法院通过审理行政案件，就行政工作中的存在的主要问题，向行政机关提供综合性、预警性、前瞻性信息，并提出工作建议或司法建议；同时，对于行政机关在决策涉及民生等重大问题及作出有关具体行政行为向法院征询意见时，法院会及时主动提供法律意见；法院还会通过邀请行政复议和行政执法人员旁听典型案件的开庭审理，将行政审判法庭作为行政执法人员增强依法行政能力和依法应诉能力的学习培训基地。各行政机关也要主动加强与法院的沟通联系，加强行政复议、信访等与行政审判工作的衔接，经常向法院通报行政执法、行政复议和信访等方面的情况和信息，对一些复杂、敏感，特别是影响面广、可能引起连锁反应的群体性案件，要积极主动地向法院通报情况，共同研究案情，妥善解决问题，形成良好的互动和反馈机制，相互支持，相互配合，共同解决行政争议，化解官民矛盾。

    6、进一步落实司法建议反馈机制，增强整改反馈的主动性。

    司法建议不仅仅是一份静态的文书，它是一笺法律处方，更是司法和行政执法的一个互动的过程，有利于提高行政执法单位的依法行政意识和行政执法水平，有利于维护群众的切身利益。几年来，万安县法院向县各行政执法单位提出了不少书面司法建议，成效显现，但也有不进行反馈的现象存在。为了更好地发挥司法建议的作用，真正体现司法建议的实用价值，应积极构建司法建议沟通反馈机制。各行政执法单位对人民法院发出的司法建议书应组织有关人员学习与分析，对建议书中提到的问题和建议要认真研究，及时整改，并将整改情况及时向法院反馈。